Бюджет традиционно является главным экономическим рычагом, который определяет траекторию экономически развитого государства и в значительной степени уровень доходов населения в течение года. К сожалению, именно вокруг составления бюджета в Украине наблюдается самый большой правовой и организационный беспорядок.
Правовой хаос в бюджетной системе начался, как это ни парадоксально, с 2005 года. Но это вовсе не значит, что к тому времени в Украине вообще не было нарушений и злоупотреблений в данной сфере, просто во время президентства Леонида Кучмы власть пыталась сделать, по крайней мере, видимость законопослушания.
Сразу после «оранжевой революции» правительство попыталось навести определенный порядок в государстве, но делало это путем откровенного правового нигилизма. Сначала законом Украины о внесении изменений в закон о бюджете на 2005 год кардинально было изменено налоговую систему.
Позже, во времена президентства Виктора Ющенко, вошло в нормальную практику просматривать без каких-либо предупреждений налоговые льготы, определять законом о бюджете режим администрирования налогов, изменять правила определения базы налогообложения постановлениями и распоряжениями Кабмина, блокировать казначейству финансирование обязательств местных органов власти неформальными поручениями, задерживать или вообще не возмещать НДС.
Кульминацией правового беспорядка стало постановление правительства о введении в действие отдельных положений проекта бюджета на 2010 год без одобрения его парламентом и визирования президентом.
Трудно было ожидать, что ситуация кардинально изменится в лучшую сторону после смены власти в 2010 году. Министр финансов Федор Ярошенко запросто мог игнорировать отдельные прямые нормы нового бюджетного кодекса, в частности о том, что сверхплановые доходы могут быть направлены исключительно на инвестиционные программы.
Но и в 2011, и в 2012 годах правительство сделало вид, что таких норм не существует. Так сложилось, что ни депутаты, ни журналисты бюджетный кодекс, очевидно, подробно не читали, поэтому данный факт нарушения не получил резонанс. Вместе с тем, Ярошенко был опытным чиновником, поэтому откровенного правового нигилизма не позволял себе. Значительно сложнее ситуация с «командой молодых реформаторов».
Поданный в Верховную Раду бюджет 2014 был больше похож на черновик. Данные о доходах и расходах в приложениях и пояснительной записке расходились на несколько миллиардов, пояснительная записка содержала абстрактные описания, а не риски и перспективы выполнения бюджета, и не было практически никаких обоснований направлений расходования бюджетных средств.
В цивилизованной стране такой бюджет не был бы принятым даже к рассмотрению парламентом, а оппозиция заработала бы себе дополнительные электоральные баллы, показывая гражданам качество подготовленного бюджета. Но отечественная оппозиция традиционно особо не занимается такими мелкими вопросами, как соблюдение законодательства в бюджетном процессе, ее замечания касались только направлений расходования средств.
Не является нормальной и ситуация, когда в бюджетной резолюции записан принцип стабильности и постепенного совершенствования фискальной политики, а в середине года появляются проекты кардинальных реформ налоговой системы, тотальная отмена налоговых льгот, или несколько кратное повышение ставок акцизного налога. Но как раз именно в текущем году Минфину потребовалась если не формализованная стратегия на несколько лет, то, по крайней мере, какое-то стратегическое видение ситуации на 2014 год.
Чиновники финансового ведомства не могли не понимать, что следующий год будет достаточно сложным для Украины с учетом пессимистических прогнозов социально-экономического развития государства и ожидаемого снижения ставок ключевых фискальных налогов. С целью наполнения бюджета необходимо было представить новые фискальные инициативы, чтобы не только компенсировать потери бюджета от снижения налогов, но и найти средства на социальные предвыборные инициативы президента, которые без сомнения будут иметь место.
Притом, подать свои предложения в парламент Кабмин должен был еще до начала лета для того, чтобы не нарушить прямую норму о том, что любое решение о повышении налогов должно вступить в действие не позднее 1 августа. Тогда Минфин все же выдвинул несколько инициатив, в частности относительно резкого повышения акцизов, отмены льгот, а также несколько странной налоговой реформы, которая шла в разрез позициям ВТО, директивам ЕС и просто здравому смыслу. Однако ни премьер-министр, ни Администрация Президента не могли допустить экспериментов над экономикой в предвыборный год, а также прямых конфликтов с ВТО и ЕС, тем более накануне подписания исторического соглашения об ассоциации и зоне свободной торговли.
Наконец поняв этот факт, Министр финансов начал искать новые источники доходов. Это стало одной из причин задержки с представлением бюджета в ВРУ. Формально, как сообщается на официальном сайте парламента, соответствующий законопроект под номером 3000 был внесен и зарегистрирован в Верховной Раде 14 сентября. Однако самого текста законопроекта на сайте Верховной Рады так и не появилось. А пункт 2 ст. 28 Бюджетного кодекса Украины четко предусматривает, что «проект закона о Государственном бюджете Украины подлежит обязательной публикации в газете «Урядовый курьер» не позднее чем через семь дней после его представления Верховной Раде Украины. Учитывая, что последний срок подачи бюджета 15 сентября, но де-юре Кабмин подал его на день раньше, срок публикации уже был просрочен, что является грубым нарушением законодательства.
Но наибольшие нарушения, если верить рабочим материалам бюджета на 2014 год, официальной версии которого до сих пор еще никто не видел, скрываются в самом законе. Минфин в бюджете предложил несколько фискальных предложений, в частности отсрочить снижение ставок НДС и налога на прибыль, кардинально реформировать налог на недвижимость, а также отменить ряд налоговых льгот.
Таким образом, наметилась тенденция возвращения политики к модели 2005-2009 годов. Но если тогда это был организационный беспорядок, то сейчас он перерастает в правовой. Дело в том, что кроме норм нового Бюджетного кодекса, в Украине с тех пор появилось несколько решений Конституционного суда Украины, где черным по белому написано о запрете вносить изменения в налоговое законодательство. Кроме того, появился Налоговый кодекс, в котором написано, что все налоговые нововведения относительно повышения ставок налогов, которые были опубликованы позже первого августа, набирают силу только, в нашем случае, с 2015 года.
От подобного бюджета Украину спасло, очевидно, лишь нежелание президента нарушать свои обещания по снижению ставок накануне выборов, поэтому правительство вынуждено дорабатывать бюджет. Но не известно, не предложит ли оно еще каких-то новых фискальных инициатив. В контексте эпохальных событий на внешнем фронте, депутатам и обществу в целом сейчас не до бюджета, поэтому у КМУ развязаны руки.
Заключение
В общем, ситуация с бюджетом в текущем году показала, что бюджетной политики как таковой в Украине нет. При этом речь не идет только о стратегическом планировании, но и о текущей политике в течение года.
В цивилизованных странах бюджет – это план экономической политики правительства на следующий год, где изложены четкие решения и четкие позиции, которых они будут придерживаться в течение этого периода. В Украине же из года в год бюджет сводится к каким-то кулуарным решениям относительно объема и направлений расходования бюджетных средств, и соответственно, плана сбора налогов, которые для этого необходимы. Причем договоренности и политические компромиссы уже заменили правовые нормы в данной сфере.
Культура правового нигилизма проникает в общество довольно быстро. Достаточно подать несколько показательных примеров. А вот на то, чтобы привить обществу культуру уважения к Закону, необходимы десятилетия и изменение нескольких поколений.
Паламарчук Ирина
С чего все началось...
Правовой хаос в бюджетной системе начался, как это ни парадоксально, с 2005 года. Но это вовсе не значит, что к тому времени в Украине вообще не было нарушений и злоупотреблений в данной сфере, просто во время президентства Леонида Кучмы власть пыталась сделать, по крайней мере, видимость законопослушания.
Сразу после «оранжевой революции» правительство попыталось навести определенный порядок в государстве, но делало это путем откровенного правового нигилизма. Сначала законом Украины о внесении изменений в закон о бюджете на 2005 год кардинально было изменено налоговую систему.
Позже, во времена президентства Виктора Ющенко, вошло в нормальную практику просматривать без каких-либо предупреждений налоговые льготы, определять законом о бюджете режим администрирования налогов, изменять правила определения базы налогообложения постановлениями и распоряжениями Кабмина, блокировать казначейству финансирование обязательств местных органов власти неформальными поручениями, задерживать или вообще не возмещать НДС.
Кульминацией правового беспорядка стало постановление правительства о введении в действие отдельных положений проекта бюджета на 2010 год без одобрения его парламентом и визирования президентом.
Трудно было ожидать, что ситуация кардинально изменится в лучшую сторону после смены власти в 2010 году. Министр финансов Федор Ярошенко запросто мог игнорировать отдельные прямые нормы нового бюджетного кодекса, в частности о том, что сверхплановые доходы могут быть направлены исключительно на инвестиционные программы.
Но и в 2011, и в 2012 годах правительство сделало вид, что таких норм не существует. Так сложилось, что ни депутаты, ни журналисты бюджетный кодекс, очевидно, подробно не читали, поэтому данный факт нарушения не получил резонанс. Вместе с тем, Ярошенко был опытным чиновником, поэтому откровенного правового нигилизма не позволял себе. Значительно сложнее ситуация с «командой молодых реформаторов».
Горе-бюджет 2014
Поданный в Верховную Раду бюджет 2014 был больше похож на черновик. Данные о доходах и расходах в приложениях и пояснительной записке расходились на несколько миллиардов, пояснительная записка содержала абстрактные описания, а не риски и перспективы выполнения бюджета, и не было практически никаких обоснований направлений расходования бюджетных средств.
В цивилизованной стране такой бюджет не был бы принятым даже к рассмотрению парламентом, а оппозиция заработала бы себе дополнительные электоральные баллы, показывая гражданам качество подготовленного бюджета. Но отечественная оппозиция традиционно особо не занимается такими мелкими вопросами, как соблюдение законодательства в бюджетном процессе, ее замечания касались только направлений расходования средств.
Не является нормальной и ситуация, когда в бюджетной резолюции записан принцип стабильности и постепенного совершенствования фискальной политики, а в середине года появляются проекты кардинальных реформ налоговой системы, тотальная отмена налоговых льгот, или несколько кратное повышение ставок акцизного налога. Но как раз именно в текущем году Минфину потребовалась если не формализованная стратегия на несколько лет, то, по крайней мере, какое-то стратегическое видение ситуации на 2014 год.
Чиновники финансового ведомства не могли не понимать, что следующий год будет достаточно сложным для Украины с учетом пессимистических прогнозов социально-экономического развития государства и ожидаемого снижения ставок ключевых фискальных налогов. С целью наполнения бюджета необходимо было представить новые фискальные инициативы, чтобы не только компенсировать потери бюджета от снижения налогов, но и найти средства на социальные предвыборные инициативы президента, которые без сомнения будут иметь место.
Притом, подать свои предложения в парламент Кабмин должен был еще до начала лета для того, чтобы не нарушить прямую норму о том, что любое решение о повышении налогов должно вступить в действие не позднее 1 августа. Тогда Минфин все же выдвинул несколько инициатив, в частности относительно резкого повышения акцизов, отмены льгот, а также несколько странной налоговой реформы, которая шла в разрез позициям ВТО, директивам ЕС и просто здравому смыслу. Однако ни премьер-министр, ни Администрация Президента не могли допустить экспериментов над экономикой в предвыборный год, а также прямых конфликтов с ВТО и ЕС, тем более накануне подписания исторического соглашения об ассоциации и зоне свободной торговли.
Наконец поняв этот факт, Министр финансов начал искать новые источники доходов. Это стало одной из причин задержки с представлением бюджета в ВРУ. Формально, как сообщается на официальном сайте парламента, соответствующий законопроект под номером 3000 был внесен и зарегистрирован в Верховной Раде 14 сентября. Однако самого текста законопроекта на сайте Верховной Рады так и не появилось. А пункт 2 ст. 28 Бюджетного кодекса Украины четко предусматривает, что «проект закона о Государственном бюджете Украины подлежит обязательной публикации в газете «Урядовый курьер» не позднее чем через семь дней после его представления Верховной Раде Украины. Учитывая, что последний срок подачи бюджета 15 сентября, но де-юре Кабмин подал его на день раньше, срок публикации уже был просрочен, что является грубым нарушением законодательства.
Но наибольшие нарушения, если верить рабочим материалам бюджета на 2014 год, официальной версии которого до сих пор еще никто не видел, скрываются в самом законе. Минфин в бюджете предложил несколько фискальных предложений, в частности отсрочить снижение ставок НДС и налога на прибыль, кардинально реформировать налог на недвижимость, а также отменить ряд налоговых льгот.
Таким образом, наметилась тенденция возвращения политики к модели 2005-2009 годов. Но если тогда это был организационный беспорядок, то сейчас он перерастает в правовой. Дело в том, что кроме норм нового Бюджетного кодекса, в Украине с тех пор появилось несколько решений Конституционного суда Украины, где черным по белому написано о запрете вносить изменения в налоговое законодательство. Кроме того, появился Налоговый кодекс, в котором написано, что все налоговые нововведения относительно повышения ставок налогов, которые были опубликованы позже первого августа, набирают силу только, в нашем случае, с 2015 года.
От подобного бюджета Украину спасло, очевидно, лишь нежелание президента нарушать свои обещания по снижению ставок накануне выборов, поэтому правительство вынуждено дорабатывать бюджет. Но не известно, не предложит ли оно еще каких-то новых фискальных инициатив. В контексте эпохальных событий на внешнем фронте, депутатам и обществу в целом сейчас не до бюджета, поэтому у КМУ развязаны руки.
Заключение
В общем, ситуация с бюджетом в текущем году показала, что бюджетной политики как таковой в Украине нет. При этом речь не идет только о стратегическом планировании, но и о текущей политике в течение года.
В цивилизованных странах бюджет – это план экономической политики правительства на следующий год, где изложены четкие решения и четкие позиции, которых они будут придерживаться в течение этого периода. В Украине же из года в год бюджет сводится к каким-то кулуарным решениям относительно объема и направлений расходования бюджетных средств, и соответственно, плана сбора налогов, которые для этого необходимы. Причем договоренности и политические компромиссы уже заменили правовые нормы в данной сфере.
Культура правового нигилизма проникает в общество довольно быстро. Достаточно подать несколько показательных примеров. А вот на то, чтобы привить обществу культуру уважения к Закону, необходимы десятилетия и изменение нескольких поколений.
Паламарчук Ирина
Поделитесь в соцсетях:
