Венецианской комиссией (официально – Европейская комиссия «За демократию через право») были обнародованы выводы относительно предложенного президентом Украины Петром Порошенко проекта закона о внесении изменений в Конституцию Украины. Данные выводы были обнародованы по результатам работы сотой сессии Венецианской комиссии. В ходе сессии рассмотрели и одобрили предварительные выводы касательно проекта закона о внесении изменений Конституции Украины.

Международные эксперты в целом одобрили предложенные украинским президентом конституционные нормы, а также предоставили детальные рекомендации относительно усовершенствования некоторых положений данного законопроекта.

Эксперты оценили положительно пункты законопроекта касательно децентрализации власти (в особенности те изменения, расширяющие полномочия регионов). В выводах Венецианской комиссии, в частности, говорится следующее: «Новые понятия, такие как «реальная власть местных органов власти» и «устойчивое развитие административно-территориальных единиц», предложенные в законопроекте, являются разумной основой для проведения децентрализации власти в Украине, мы приветствуем это».

Международные эксперты считают, что положения законопроекта, касающиеся децентрализации, учитывают принципы субсидиарности. Закрепленный в ст. 5 Договора об ассоциации с ЕС принцип субсидиарности предусматривает уважение к мнению региона при принятии решений на федеральном уровне.

«Местные и региональные объединения будут выбирать свои органы исполнительной власти, во главе которых будут выбранные ими представители. Государственное управление на региональном и местном уровнях будет устранено. Благодаря новому определению общин Украина будет разделена на такие общины, после чего вводится принцип субсидиарности»,- сказано в документе.

Кроме того, международные эксперты констатируют, что территориальная структура Украины больше не будет базироваться на сочетании централизации и децентрализации: «Территориальная структура Украины будет базироваться только на децентрализации, что отражает государственную власть».

Венецианская комиссия отмечает, что предложенное Петром Порошенко определение местного самоуправления совпадает с нормами, прописанными в Европейской хартии местного самоуправления. В документе комиссии говорится о том, что «реформа может помочь создать современное местное самоуправление, которое будет соответствовать принципам Европейской хартии местного самоуправления».

Напомним, что предложенные украинским президентом конституционные изменения предусматривают ликвидацию областных и районных государственных администраций, а также наделение местных советов правом назначать исполнительные органы. Порошенко предлагает исключить ст. 118 и ст. 119 действующей Конституции, которые регламентируют деятельность местных государственных администраций. Президент Украины предлагает присвоить статус регионов для Крыма, городов Киева и Севастополя и областей Украины, а также ввести новую территориальную единицу – общину. На общины предлагается разделить всю территорию Украины.

Кроме того, предлагается переименовать области в «регионы». Система административно-территориального устройства, согласно конституционным изменениям, будет состоять из регионов, районов и общин.

Также президентский законопроект регламентирует, что жители общины на основе общего, равного, прямого избирательного права избирают путем тайного голосования сельского, поселкового, городского голову соответственно, который будет возглавлять исполнительный комитет совета и председательствовать на его заседаниях. Срок полномочий сельского, поселкового, городского председателя, избранного на очередных выборах – пять лет. Председатель районного совета выбирается из состава депутатов и возглавляет ее исполнительный орган. Районный совет, по представлению избранного председателя, формирует состав своего исполнительного органа. Председатель областного совета избирается из состава депутатов совета и возглавляет ее исполнительный орган.

Помимо этого, положения содержат норму, по которой президент Украины имеет право назначать своих представителей в регионах и районах, и которые будут осуществлять надзор за исполнением Конституции и законов Украины, а также за соблюдением прав и свобод человека. Представители Президента Украины также будут направлять и организовывать деятельность всех территориальных органов центральной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного и военного положения.

В районах исполнительную власть будут осуществлять исполнительные комитеты (исполкомы) районных советов. К тому же решения органов местного самоуправления в случае их несоответствия Конституции Украины останавливаются президентом Украины, а решения, которые конфликтуют с законом – представителями Президента, по решению суда.

Кроме того, органам местного самоуправления законом могут предоставляться отдельные полномочия органов исполнительной власти. Украинское государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет государственного бюджета, путем передачи в местный бюджет в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, а также передает органам местного самоуправления соответствующие объекты госсобственности.

Так, Венецианская комиссия в своих выводах одобряет планируемое расширение прав органов местного самоуправления, однако отрицательно высказывается по поводу назначения в регионы представителей Президента Украины.

Международные эксперты считают, что подобная трактовка будет иметь негативное влияние на соблюдение принципов децентрализации власти, поскольку с такими полномочиями украинский президент получить возможность контролировать работу органов местного самоуправления единолично.

Кроме того, некоторые международные эксперты, не являющиеся членами Венецианской комиссии, очень критично отзываются о предложенных Петром Порошенко изменениях относительно децентрализации в главном украинском законе. Так, Тимофей Милованов, профессор экономики Питтсбургского университета, отмечает, что предложенные правки в Конституцию Украины не сделают регионы независимыми, лишь укрепив там президентскую власть.

Такую позицию эксперт аргументирует, опираясь на принцип действия системы сдержек и противовесов. Получается, что, согласно предлагаемым изменениям в Конституцию Украины, один агент центрального правительства сможет в одностороннем порядке блокировать решения органов местного самоуправления. Помимо этого, этот агент напрямую подчиняется президенту. Да, местная власть сможет обжаловать решение в суде, однако судебные процессы занимают много времени и стоят больших денег, а судебные решения выносятся в пользу центральной власти, т.к. она влияет на их предназначение. Право вето и право роспуска органов местного самоуправления дают президенту Украины возможность осуществлять давление на органы местного самоуправления.

Если сравнивать предложенные Порошенко изменения в основной украинский закон с Конституцией Польши, становится понятным, почему Милованов склоняется именно к такому мнению. Профессор приводит текст польской Конституции в такой редакции: «Действия местной власти могут пересматриваться представителями центрального правительства (воеводами). Органы местной власти можно распустить или путем референдума в самой общине, или через парламент (сейм) по ходатайству Премьер-министра, если местный орган власти совершил грубое нарушение закона».

Милованов обращает внимание на то, что основной закон Польши содержит положения, затрудняющие роспуск органов местной власти, а именно упоминающееся грубое нарушение закона и согласие между двумя независимыми структурами центрального правительства – Премьер-министром и парламентом. «В этом и заключается система сдержек и противовесов: ни один агент центрального правительства не имеет исключительной власти. И именно эта идея грубым способом устранена в Конституции, предложенной Президентом Украины»,- пояснил свою позицию профессор Милованов.

Изменения в Конституции Украины касательно децентрализации и предоставления полномочий президенту Украины назначать своих представителей на местах, как считают украинские эксперты, являются наиболее серьезными нововведениями, которые предлагает Петр Порошенко. Это касается того, что распоряжаться поступлениями в местные бюджеты будут местные общины: городские, поселковые и сельские советы.

Именно они, согласно конституционным изменениям, будут иметь право решать, делиться ли частью своих полномочий с районными и областными советами. Выходит, влияние вертикали региональной исполнительной власти, которая лишается без финансовых ресурсов, сводится к минимуму.

Вместе с тем, подобное влияние получает президент, благодаря своим представителям, которые подчиняются исключительно главе государства. Благодаря предложенным изменениям президент сможет контролировать местные советы, а это, в свою очередь даст ему возможность управлять ситуацией.

Вот об этих механизмах идет речь в выводах Венецианской комиссии: «Президент может назначать представителей в регионах и районах, задачей которых будет контроль местных органов власти. Поэтому полномочия президента, в целом, значительно усилены».

В данном случае децентрализация власти выступает в роли одной из форм развития демократии, что дает возможность при сохранении государства и его институтов расширить местное самоуправление, а также активизировать украинский народ самостоятельно решать свои проблемы и интересы.

Также это даст возможность сузить сферу влияния государства на общество, заменяя это влияние механизмами саморегуляции, которые были выработаны самим обществом, уменьшить расходы государства и налогоплательщиков на содержание государственного аппарата и пр.

Согласно заключению Александра Скрипнюка (Национальная академия правовых наук Украины), базовые предложения в аспекте децентрализации сформулированы таким образом, что они не касаются внесения изменений в тот раздел Конституции нашего государства, в котором закреплено понятие местного самоуправления и принятие которого должно происходить путем проведения референдума, а это значительно отдалило бы процесс децентрализации.

Изменения касаются следующих разделов Конституции Украины: «Административно-территориальное устройство» и «Местное самоуправление», излагающиеся в новой редакции. Ряд изменений будет внесен в разделы «Верховная Рада», «Президент Украины», «Кабинет Министров Украины. Другие органы исполнительной власти».

Скрипнюк считает, что ослабление централизации власти в результате децентрализации может привести к росту произвола местных чиновников, а также росту недовольства населения властью (в т.ч. и центральной, которая не в состоянии защитить интересы и права региональных общин). Децентрализация же может усилить центробежные тенденции из-за чрезвычайно низкого уровня ответственности государства перед административно-территориальными субъектами.

В своих комментариях относительно предложенных Порошенко изменений в Конституцию Украины наши правовые эксперты отмечают некоторые нюансы. К примеру, Игорь Колиушко, директор Центра политико-правовых реформ, подчеркивает необходимость создания четкой системы государственного контроля за законностью деятельности местных органов власти.

Это связано с риском так называемой «феодализации» общин путем получения ими существенных полномочий. Кроме того, децентрализация полномочий на уровень общин не означает, что государство потеряет контроль качества обслуживания граждан органами местного самоуправления. Верховная Рада должна устанавливать стандарты качества предоставления публичных услуг, которые будут обязательными для органов местного самоуправления.

Опыт наших иностранных коллег подтверждает, что даже в стабильных в политическом, экономическом и социальном плане странах (Великобритания, Франция, Польша, Италия) в процессе децентрализации власти могут возникнуть проблемы. Здесь украинские эксперты считают, что в условиях глубокого политического, экономического и социального кризиса данный фактор был бы заранее учтен, с целью предупреждения возможных отрицательных последствий децентрализации.

Кроме того, отечественные эксперты уверены, что необходимо обеспечить последовательность процесса децентрализации, а также возможность участия украинского народа в управлении общественно-политическими и общественно-экономическими процессами в государстве.

Украина же, в свою очередь, должна способствовать укреплению институтов местного самоуправления, их эффективной деятельности (для того, чтобы обеспечить осуществление ими муниципальных функций на уровне района и региона), обеспечить эффективность системы службы в органах местного самоуправления, повышение уровня заработной платы госслужащих, их образовательного, компетентного уровня. Государство должно позаботиться и об осуществлении ими эффективной политики, направленной на преодоление противоречий во всех сферах, увеличении объема бюджетного финансирования и мн.др.

Эксперт Александр Скрипнюк убежден, что за Кабмином должны быть закреплены полномочия относительно определения территорий районов и городов, образования и ликвидации районов, установления и изменения границ районов и городов, отнесения населенных пунктов к категории городов, переименование населенных пунктов и районов.

Относительно компетенции главы государства, согласно выводам Венецианской комиссии, в случае принятия конституционных нововведений усиление президентского влияния будет происходить не только через назначение своих представителей в регионах, но и благодаря положениям законопроекта, предусматривающим передачу части полномочий от Верховной Рады к президенту Украины. В документе сказано, что «президент, в частности, получит право назначать и увольнять без участия каких-либо других государственных органов некоторых ключевых государственных официальных лиц». Помимо этого международные эксперты отмечают, что «критерии отставки не установлены».

Расширяются президентские полномочия также из-за тех изменений в Конституции, которые не обязывают его вносить на рассмотрение парламента ту кандидатуру премьер-министра, которую предложит парламентская коалиция. Порошенко предлагает в ст. 114 Конституции Украины определить, что премьер-министр назначается парламентом по представлению Президента.

Что касается взаимодействия президента и парламента, Венецианская комиссия констатирует тот факт, что предложение о праве президента распустить парламент в случае неформирования коалиции парламентских фракций в течение тридцати дней «не вызывает возражений как таковое, вместе с тем, стоит отметить, что Венецианская комиссия уже выразила сомнения по поводу необходимости формализации понятия «парламентская фракция», неформирование которой дает основание для роспуска Верховной Рады».

Кроме того, международные эксперты осуждают то, что подготовка концепции реформы проходила кулуарно, без широкого обсуждения. Представители Венецианской комиссии надеются, что общественное обсуждение изменений в Конституцию в Украине все же состоится. В выводах Венецианской комиссии говорится следующее: «Если исключительные обстоятельства, сложившиеся в Украине сегодня, могут служить оправданием чрезвычайно быстрой подготовки поправок, Венецианская комиссия хотела бы подчеркнуть, что для того, чтобы конституционная реформа была успешной, она должна быть подготовлена должным образом, в частности, на основе широких консультаций с общественностью. Проект поправок в стадии рассмотрения, соответственно, должен быть вынесен на общественное обсуждение, во время следующей процедуры и до окончательного его принятия».

Читайте также: Петр Порошенко считает актуальным вопрос перезагрузки власти

Из сказанного выше можем сделать некоторые выводы. Изменения в Конституцию Украины, предложенные украинским президентом Петром Порошенко, в целом вызвали положительные оценки членов Венецианской комиссии. Однако по некоторым пунктам довольно много негативных оценок, причем как со стороны международных, так и со стороны украинских экспертов в правовой сфере. Это значит, что Петру Порошенко необходимо обязательно наладить диалог с украинским обществом, чтобы конституционная реформа в Украине действительно состоялась.

Анна Воронцова


Поделитесь в соцсетях: